莫让居住证沦为新暂住证

近日，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案已经中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会议审议通过。该《意见》提出，“扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。”

这是居住证制度全面推行的又一进展，早在北京两会上，长期参与北京市户籍政策制定的政协委员周继东就曾“放风”，北京一定会取消暂住证并实施居住证制度。而《意见》的出台，则进一步明确，政府将在全国范围内废除暂住证制度，建立居住证制度。

上世纪八十年代开始，中国政府放松迁徙控制，寻求生存的人口大规模流动出现，成为世界奇观，在这种情况下，暂住证应运而生，其主要针对外来人口，出发点是加强人口管控，主要规定了流动人口对流入地应尽的义务，对流动人口设置诸多限制但未赋予其市民权，从名称上就让流动人口感受到过客般的隔阂感。

而在十多年前，暂住证的持有与否甚至还关系到一个人的生死存亡。在2003年，“孙志刚事件”发生，就职于广州某服装公司的青年设计师孙志刚，因未随身携带暂住证和其他身份证明而被警方作为“三无人员”带走处理，随后被交给收容所，在这里孙志刚被收容所员工殴打致死。事件发生，引起一片骇然，引发对收容遣送制度的讨论，并直接推动了这一制度的废除。不过，此事件过后，暂住证制度仍然得到保留。

此番动议废除暂住证制度，具有积极意义，意味着加诸流动人口的诸多限制与不便将被逐渐清除，本地人和外地人在被公安机关查问对待时的巨大差别将被去除。但是，废除暂住证之后，更为关键的问题是，居住证能否真正成为外来人口获得流入地公共服务的载体，自由迁移能否成为不受限制的权利？

政策自相矛盾

按照规划，暂住证取消后，居住证将充当流动人口服务和管理的主力军，尤其是成为流动人口在居住地享受公共服务的证明，外来流动人口一旦取得居住证，就可享受一部分公共服务，并随着居住年限增加而获得越来越多的市民权。居住证取代暂住证的利好还在于，居住证淡化户籍概念，强化“居住”权利，并与阶梯式落户政策相通，为外来人口开辟了新的落户通道。

根据此前公开征求意见的居住证管理办法草案，居住证将搭载以下权利：（一）免费接受义务教育；（二）平等享有劳动就业权利；（三）基本公共就业服务；（四）依法参加社会保险；（五）缴存、提取和使用住房公积金；（六）基本公共卫生服务、计划生育服务和奖励优待；（七）公共文化体育服务；（八）法律援助和其他法律服务；（九）国家规定的其他基本公共服务。

目前，居住证制度还处在各地自行试点的状态，有的地方用居住证直接取代暂住证，也有地方保留暂住证，另行建立居住证制度。并且，各地的居住证上搭载的权利也多寡不一，如何实施居住证制度，作为特大城市的北京还在观望中，迟迟未出台。然而，“特大城市严控人口”却已紧锣密鼓地展开了。

近日，中国航空工业集团公司在其官网发布消息称，人社部缩减了2015年度高校毕业生进京落户的计划指标，各中央单位在2014年基础上指标压缩17%；毕业生进京落户条件相比以往更加严格。不少应届毕业生反馈称，已签订就业协议的国企或央企以无法解决北京户口为由，要解除就业协议。

与此同时，“教育控人”逐渐加码，北京各区出台细则严卡随迁子女入学，意图“通过赶走孩子来赶走整个家庭”，从这一点看，特大城市严厉的控制人口政策与赋予市民权的居住证制度将发生直接冲突，居住证的一纸承诺恐怕难以实现。

从北京过往的实践来看，新的居住证制度恐怕难以值得信赖。北京早年推出的“工作居住证”目前仍在实行，其针对紧缺人才发放，被视为“北京绿卡”，在买房买车子女入学等方面享受“市民待遇”，在各类居住证中门槛最高，含金量也最高。比如，根据规定，持证人子女可直接到居住地附近的幼儿园、中小学联系入园、校就读，免收借读费，前提是“该幼儿园、中小学同意”。

然而，有家长反映，尽管其凭借高学历取得北京工作居住证，但仍被住处所在的幼儿园要求出示房产证明，自己的孩子因为家里租房依然无法就读。这些家长认为，即使是针对义务教育，工作居住证的用处估计也不会太大。而在此前，北京甚至一度承诺工作居住证持有满三年可转为本市户籍，但实践中成功者寥寥无几，近几年通道完全关闭。

获取门槛高于预期

且不说居住证赋予权利多少，即便是取得居住证这件事，对于大量外来人口也是颇为不易，有数据为证，在实施居住证一年之后，上海市公安局公布了一份成绩单，截至2014年8月，仅有107.14万人办理居住证，而上海全市现有非当地户籍人口1100.09万人，持证者占比不到10%。

居住证在全国各地实践中主要分为两种，一种“高门槛、高福利、少覆盖”，一种“低门槛、低福利、广覆盖”，前者旨在吸引中高端人才，对学历、工作单位、收入、缴税额等有较高限制，北京的工作居住证就属于此类；而后者侧重提供公共服务，对流动人口素质的要求相对较低。上海的居住证符合后一种，本身门槛不高，只需具备“合法稳定就业”和“合法稳定住所”两个条件即可申领，符合中央文件的精神，但缘何办证者少？

有学者分析，正是这看似不难的“合法稳定就业和住所”难倒了许多人。因为不少地方对“合法稳定住所”的定义是需要提交房屋租赁证明和完税证明，但在实际操作中，涉及到缴税和合租等复杂情况，房东往往不愿配合租客进行房屋租赁登记备案，使得这部分群体尽管有“合法稳定居住”，也难以获得住所证明。

其次，合法稳定就业常常要求申请者提交劳动合同和社保证明，“参加社保”原本就是居住证制度所要求搭载的权利，但在许多地方的实践中反而成为取得居住证的前置条件，而根据卫计委的一份报告，流动人口各项社会保险的参保人数不到其人口总量的四分之一；并且，在现实中，大量外来就业人员本身就投身于非正规就业部门，连劳动合同都拿不出来，如何能获得居住证。

含金量恐有限

取得居住证本身不是易事，取得之后，居住证搭载的权利能否得到兑现，回顾过往来看也不乐观，尤其在特大城市，未兑现的承诺比比皆是，北京市“高门槛、高福利、少覆盖”的工作居住证的实施情况尚且如此，那么低门槛的新居住证制度又如何让人重拾信心？居住证沦为新的暂住证的可能仍然存在。

并且，户籍制度与政府的公共服务体系是完全联系在一起的，建立新的居住证制度，势必涉及到其他部门。目前，居住证由公安部门牵头制定实施，但赋予居住证多少权利，则完全由地方根据自身情况决定。如今先设立居住证，画下大饼，然后再调整各部门政策，属于本末倒置。

事实上，将提供公共服务与户籍绑定的做法在各地由来已久，已经成为深入骨髓的习惯。许多即使是不占用本地资源的便利，如提供证照办理等生活便利，地方也是颇不情愿，视为麻烦。并且，就连推动公共服务均等化的政府机关自身，就常常在人才录用中要求具备本地户口，因此，设立新制度之外，更应该有一场观念上的革新，需要意识到，外来人口也是中国国民，既然宣称中国是统一的国家，就不应用各种政策分裂国民，在这片国土的任何一块土地上，中国国民都应该享受均等的公共服务。

接纳外来人口并为其提供公共服务，需要政府同时具有“意愿”和“能力”。从“意愿”来看，地方政府惯于享受外来人口带来的经济繁荣，却并无满足其公共服务的积极性，因为这不在政绩考核范围内，正负激励皆无。而在“能力”上，在许多人口流入地，要承担起外来人口的教育、医疗等需求，没有中央政府的财政转移支付，也断不可行。但目前看来，如教育开支，仍然是地方出大头，甚至中央文件明文规定，随迁子女入学“以地方政府为主”，中央把责任推得干净，广州、东莞等人口流入地已不堪重负，中央政府缺位，如何让这些地方兑现居住证的承诺？建立居住证制度容易，但是让其具有含金量，则难上加难。

转自财新网，作者：周天